IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE
Sezione Prima
Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 446 del 2020, integrato da motivi aggiunti,
proposto da L ..., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Lipani, con
domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
Contro Ministero dell'interno, infrastrutture e trasporti,
Ufficio territoriale del Governo di Alessandria, in persona dei
legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura distrettuale Torino, domiciliataria ex lege in
Torino, via dell'Arsenale, n. 21;
Per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
del provvedimento del prefetto della Provincia di Alessandria
prot. ... del ..., contenente la comunicazione che nei confronti
della ricorrente «risultano sussistere, alla data odierna, le
situazioni ostative di cui all'art. 67 e art. 84, comma 2 del decreto
legislativo n. 159/2011 e successive modifiche ed integrazioni»;
della nota dell'U.T.G. di Alessandria n. ... del ..., con cui
e' stato trasmesso il provvedimento di cui sopra;
del provvedimento, adottato dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, Ufficio motorizzazione civile di
Milano, sezione di Alessandria, prot. ... del ..., con il quale, sul
presupposto dell'avvenuta adozione dell'atto di cui sopra, e' stata
disposta la revoca dell'autorizzazione all'esercizio della
professione di autotrasportatore su strada con contestuale
cancellazione del R.E.N. e dall'Albo degli autotrasportatori;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 11
gennaio 2021:
del provvedimento, adottato dal Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti, Ufficio motorizzazione civile di Milano, sezione di
Alessandria, prot. ... del ..., con il quale e' stata disposta la
revoca dell'autorizzazione all'esercizio della professione (A.E.P.) e
la cancellazione dal R.E.N. e dall'Albo degli autotrasportatori;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno, del Ministero delle infrastrutture e trasporti e
dell'Ufficio territoriale del Governo di Alessandria;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2021,
celebrata con modalita' telematica, la dott.ssa Flavia Risso e uditi
per le parti i difensori come specificato nel verbale;
La societa' ricorrente, L ..., opera nel settore dell'ecologia,
svolgendo attivita' di prelievo, trasporto e smaltimento di
sottoprodotti di origine animale, nonche' di raccolta e messa in
riserva di olii esausti vegetali.
Per lo svolgimento di qualunque attivita' la ricorrente necessita
di plurime autorizzazioni amministrative, quali le autorizzazioni
alla raccolta, trasporto e stoccaggio temporaneo di sottoprodotti di
origine animale, l'autorizzazione allo stoccaggio provvisorio di
rifiuti non pericolosi, l'iscrizione all'Albo nazionale gestori
ambientali, l'autorizzazione all'attivita' di messa in riserva di oli
vegetali esausti, l'autorizzazione al trasporto su strada, ecc.
Con nota del ... la Camera di commercio di Torino ha chiesto,
tramite la Banca dati nazionali unica, il rilascio della
comunicazione antimafia nei confronti della ricorrente.
Con nota del ..., anche l'Ufficio della motorizzazione civile di
Roma ha chiesto, tramite la Banca dati nazionale unica, il rilascio
della comunicazione antimafia nei confronti della ricorrente.
Infine, con nota del ..., anche il Centro operativo dell'Agenzia
delle entrate di Cagliari ha chiesto, tramite la Banca dati nazionale
unica, il rilascio della comunicazione antimafia nei confronti della
L ...
Con il provvedimento prot. ... del ... il Prefetto della
Provincia di Alessandria ha informato la ricorrente della sussistenza
nei suoi confronti delle situazioni ostative di cui all'art. 67 e
art. 84, comma 2 del decreto legislativo n. 159 del 2011.
Con il ricorso indicato in epigrafe la ricorrente ha impugnato
innanzi a questo Tribunale amministrativo regionale, chiedendone
l'annullamento, il provvedimento sopra richiamato, con il quale la
Prefettura di Alessandria disponeva la «comunicazione antimafia» di
cui all'art. 84, comma 2, del decreto legislativo n. 159 de1 2011 nei
confronti della L.
Il provvedimento risulta essere cosi' motivato: «Considerato che,
dalla documentazione agli atti risulta che A M e P M sono procuratori
della ditta in argomento; Considerato, altresi' che, socio unico
della ditta in esame e' M ..., con sede legale a ... e che i relativi
soci di maggioranza sono i suddetti A M, P M (ques'ultimo, peraltro,
anche amministratore unico) e M M ...; Considerato che, il GUP del
Tribunale di Cagliari, in data ..., ha emesso la sentenza R.S. ...,
depositata il ..., a carico dei suddetti M M, P M e A M, tra l'altro,
per il delitto di attivita' organizzate per il traffico illecito di
rifiuti di cui agli articoli 110 del codice penale, 260, comma 1,
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - attualmente previsto
dall'art. 452-quaterdecies del codice penale - per avere, in concorso
tra loro, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con
numerosissime operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e
attivita' continuative e organizzate (utilizzando a tal fine la L ...
e dunque le sedi, le attrezzature, i veicoli, i dipendenti, i
contatti, ecc. di tale azienda, predisponendo numerosi documenti
falsi: registri, formulari, documenti di trasporto, ecc.) riceveva,
trasportava, gestiva e smaltiva abusivamente ingenti quantitativi di
S.O.A. (sottoprodotti di origine animale) da considerarsi, nel caso
concreto, rifiuti (suino sardo a rischio di contaminazione di peste
suina, carcasse di ovini morti per la c.d. «lingua blu», parti di
bovino a rischio del morbo della c.d. «mucca pazza», ovvero altro
materiale a questi commisto e/o comunque destinato dal produttore
alla distruzione). Attivita' abusiva in quanto effettuata per un
verso da soggetti non autorizzati e destinando, in concreto, il
predetto materiale non alla distruzione/smaltimento nell'Isola ma,
previo trasporto fuori dalla regione, alla produzione di farine ed
oli, da utilizzarsi poi per la preparazione di mangimi per animali ed
altro. Dagli atti giudiziari risulta che il profitto era
rappresentato, da un lato, dal pagamento da parte dei produttori di
un prezzo per lo smaltimento - che pero' non veniva regolarmente
effettuato - e dall'altro dall'ottenimento di «materie prime»
(seppure illegali) utili per la filiera produttiva sopraindicata.
Detto profitto risulta stimabile in circa 1.700.000 euro annuali per
il risparmio del mancato regolare smaltimento, al quale va aggiunto
il valore quale materia prima e dunque i guadagni della conseguente
attivita' produttiva, detratte le spese (trasporti, lavorazioni,
ecc.). Considerato che la Corte di appello di Cagliari, seconda
sezione penale, con nota pervenuta il ..., ha trasmesso copia della
sentenza n. ... in data ..., depositata in data ..., con la quale,
tra l'altro, nei confronti dei predetti M M, P M e A M e' stato
confermato il delitto di attivita' organizzate per il traffico
illecito di rifiuti di cui agli articoli 110 del codice penale, 260,
comma 1, decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, attualmente
previsto dall'art. 452-quaterdecies del codice penale; Visto l'art.
67, comma 8 del decreto legislativo n. 159/2011 e successive
modificazioni ed integrazioni prevede come situazioni ostative al
rilascio della liberatoria antimafia le condanne con sentenza
confermata in grado di appello per uno dei delitti di cui all'art.
51, comma 3-bis del codice procedura penale, tra cui figura il
delitto configurato dall'art. 260, decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 e, attualmente, previsto dall'art. 452-quaterdecies del codice
penale».
La comunicazione antimafia di che trattasi, pertanto, trova la
propria giustificazione esclusivamente nella condanna, da parte della
Corte di appello di Cagliari, con la sentenza n. ... del ..., dei
signori A , P e M M (soci di maggioranza del socio unico - M - della
ricorrente e A e P M, anche procuratori della L ...), per il reato di
«Attivita' organizzate per il traffico illecito di rifiuti».
La ricorrente con il ricorso in epigrafe ha sollevato cinque
censure di seguito elencate:
1) violazione e falsa applicazione degli articoli 67, 84, ed
85 del decreto legislativo n. 159 del 2011, dell'art. 51, comma 3-bis
del codice di procedura penale e dell'art. 452-quaterdecies del
codice penale, difetto assoluto dei presupposti e di motivazione,
difetto di istruttoria, illogicita' e travisamento;
2) violazione e falsa applicazione degli articoli 67 ed 84
del decreto legislativo n. 159 del 2011, dell'art. 51, comma 3-bis
del codice di procedura penale e dell'art. 452-quaterdecies del
codice penale, difetto assoluto dei presupposti e di motivazione,
difetto di istruttoria, illogicita' e travisamento;
3) violazione e falsa applicazione degli articoli 67, 84, 91
del decreto legislativo n. 159 del 2011 e dell'art. 3 della legge n.
241 del 1990, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del
principio di proporzionalita' ed adeguatezza dell'azione
amministrativa (art. 1 della legge n. 241 del 1990) - illogicita' -
travisamento;
4) violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 7 della
legge n. 241 del 1990 e del principio comunitario del contraddittorio
procedimentale, vizio del procedimento, difetto di istruttoria; in
via subordinata: incostituzionalita' dell'art. 88 per contrasto con
art. 117, comma l, della Costituzione;
5) in via subordinata: illegittimita' costituzionale
dell'art. 67, comma 8, del decreto legislativo n. 159 del 2011, come
richiamato dal secondo comma dell'art. 84, per contrasto con i
principi di proporzionalita' e ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione e con gli articoli 25, 27, 38 e 41 della Costituzione.
Il Ministero dell'interno, il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti e la Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di
Alessandria, si sono costituiti in giudizio, chiedendo che il ricorso
venisse respinto in quanto infondato in tutte le sue censure.
Con decreto cautelare del Presidente di questo Tribunale n. ...
del ..., sussistendo i presupposti di estrema gravita' e urgenza ex
art. 56 del codice del processo amministrativo, e' stata accolta la
domanda cautelare e, conseguentemente, sospesa l'efficacia dell'atto
impugnato.
Con ordinanza n. ... del ... questo Tribunale ha respinto
l'istanza cautelare presentata congiuntamente al ricorso ritenendo
che, seppur ad un sommario esame tipico della fase cautelare, non
sussistessero profili di fondatezza poiche': «- il provvedimento
impugnato e' stato adottato dal Prefetto di Alessandria ai sensi
dell'art. 67 e 84, comma 2 del decreto legislativo n. 159 del
2011; trattasi dunque, come gia' evidenziato nel decreto del
Presidente del Tribunale n. ... del ..., di una "comunicazione
antimafia", avendo appreso che la Corte di appello di Cagliari,
seconda sezione penale, n. ... del ..., aveva, tra l'altro,
confermato, nei confronti dei signori M M, P M e A M, il delitto di
attivita' organizzate per il traffico illecito di rifiuti di cui agli
articoli 110 del codice penale, 260 comma 1 del decreto legislativo 3
aprile 2020, n. 152, oggi previsto dall'art. 452-quaterdecies del
codice penale, delitto previsto all'art. 51, comma 3-bis del codice
di procedura penale, e dunque rientrante tra "i delitti spia"
richiamati dall'art. 67, comma 8 del decreto legislativo n. 159 del
2011 (sul punto del Consiglio di Stato, sezione III, 27 dicembre
2019, n. 8883; Consiglio di Stato, sezione III, 2 maggio 2019, n.
2855; Consiglio di Stato, sezione III, 18 giugno 2019, n. 4125;
Consiglio di Stato, sezione III, 8 marzo 2017, n. 1108); l'art. 85
del decreto legislativo n. 159 del 2011 prevede che la documentazione
antimafia, se si tratta di associazioni, imprese, societa', consorzi
e raggruppamenti temporanei di imprese, deve riferirsi, oltre che al
direttore tecnico, ove previsto, per lo societa' di capitali, al
socio in caso di societa' con socio unico; dagli atti di giudizio
risulta che il socio unico della L ... sia la M ..., avente come
amministratore unico P M (il quale pertanto non era solo il
procuratore della L ...); ritenuto che l'art. 85, laddove fa
riferimento al socio unico, debba intendersi riferirsi anche al socio
unico persona giuridica (e quindi ai legali rappresentanti e
componenti dell'organo di amministrazione di quest'ultima),
considerato che, altrimenti, tale organizzazione societaria potrebbe
prestarsi a facili elusioni della norma; ritenuto pertanto integrati
i presupposti di cui al combinato disposto degli articoli 67, commi 1
e 8, 84, comma 2 e 85 del decreto legislativo n. 159 del 2011; (in
termini, Consiglio di Stato, sezione III, 18 giugno 2019, n. 4125)»;
- per quanto riguarda la questione della tutela del contraddittorio
nei procedimenti in esame, il Collegio condivide la posizione
espressa dal Consiglio di Stato con la sentenza della sezione III, 31
gennaio 2020, n. 820 secondo la quale «... la delicatezza della
ponderazione intesa a contrastare in via preventiva la minaccia
insidiosa ed esiziale delle organizzazioni mafiose, richiesta
all'autorita' amministrativa, puo' comportare anche un'attenuazione,
se non una eliminazione, del contraddittorio procedimentale, che del
resto non e' un valore assoluto, come ha pure chiarito la Corte di
Giustizia UE nella sua giurisprudenza (ma v. pure Corte
costituzionale: sent. n. 309 del 1990 e sent. n. 71 del 2015), o
slegato dal doveroso contemperamento di esso con interessi di pari se
non superiore rango costituzionale ...» (Consiglio di Stato, sezione
III, 9 febbraio 2017, n. 565)"; per completezza, in merito, si
evidenzia che la Corte di giustizia dell'Unione europea, chiamata a
pronunciarsi sulla questione dal Tribunale amministrativo regionale
per la Puglia, sede di Bari, con l'ordinanza n. 28 del 13 gennaio
2020 (ordinanza richiamata dalla ricorrente nel gravame), ha
dichiarato la domanda di pronuncia pregiudiziale manifestamente
irricevibile».
Per quanto riguarda infine le due questioni di
incostituzionalita' sollevate dalla ricorrente nel gravame, l'una
relativa all'art. 88 del decreto legislativo n. 159 del 2011, per la
violazione dell'art. 117, comma primo, della Costituzione, giacche'
in contrasto con trattati cui l'Italia ha aderito e con la normativa
comunitaria, l'altra relativa all'art. 67, comma 8 del decreto
legislativo n. 159 del 2011, come richiamato dal secondo comma
dell'art. 84 del medesimo testo normativo, il Tribunale, prima facie,
aveva ritenuto che fossero infondate, ma che comunque fosse opportuno
un approfondimento in sede di merito.
L'ordinanza di questo Tribunale e' stata impugnata innanzi al
Consiglio di Stato il quale, come emerge chiaramente dalle
considerazioni formulate nell'ordinanza n. ... del ..., ha condiviso
nel merito il contenuto dell'ordinanza di questo Tribunale: «Premesso
che: la comunicazione antimafia impugnata nel primo grado di giudizio
trae origine dalla condanna "ostativa", ex art. 67, comma 8 del
decreto legislativo n. 159 del 2011, riportata dal sig. P M,
amministratore unico della societa' M - socia unica della qui
ricorrente L ... ; la condanna pertiene al delitto di attivita'
organizzate per il traffico illecito di rifiuti di cui agli articoli
110 del codice penale, 260 comma l del decreto legislativo 3 aprile
2020, n. 152, oggi previsto dall'art. 452-quaterdecies del codice
penale, contemplato nell'art. 51, comma 3-bis del codice di procedura
penale e, dunque, rientrante tra "i delitti spia" richiamati
dall'art. 67, comma 8 del decreto legislativo n. 159 del 2011; la
pronuncia (emessa dalla Corte di appello di Cagliari e non ancora
definitiva), ha escluso espressamente che "nella vicenda in esame
possa ritenersi configurata la fattispecie ex art. 416 del codice
penale..." Ritenuto che: le deduzioni svolte dalla parte ricorrente
con il primo motivo di appello non paiono rivelare, ad un primo
esame, evidenti profili di fondatezza, in quanto: I) la formula
"socio in caso di societa' con socio unico" di cui all'art. 85, comma
2, lettera c) del decreto legislativo n. 159/2011 non limita la
verifica antimafia al socio "persona fisica", sicche' essa puo'
intendersi estesa anche al socio "persona giuridica"; II) per
conferirle un senso utile sul piano applicativo e' possibile
raccordare la lettera c) alla lettera b) del medesimo comma dell'art.
85 e, quindi, concludere che la verifica antimafia debba estendersi a
tutti gli esponenti della compagine sociale ivi indicati, incluso tra
questi l'amministratore unico; III) non offre argomenti a cio'
contrari la lettera i) dell'art. 85 comma 2, in quanto essa
interviene in altro e peculiare ambito (contrassegnato da un
differente regime di responsabilita' sociale) e al deliberato fine di
portare la linea dei controlli al livello dei "reali" detentori delle
quote sociali, quand'anche schermati dietro compagini societarie
(personali o di capitali) formalmente detentrici delle partecipazioni
societarie; IV) cosi' intesa, la ratio dell'art. 85 comma 2, lettera
i) sembra deporre in senso contrario alla lettura della lettera c)
proposta dalla parte appellante, la quale, d'altra parte,
determinerebbe una lacuna nel sistema antimafia di non poco momento
nel caso (non infrequente) di societa' di capitali a socio unico».
Tuttavia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che le questioni
concernenti i profili di compatibilita' costituzionale, sulle quali
questo Tribunale si era riservato di svolgere piu' analitici
approfondimenti, dovessero essere sollecitamente esaminate nella
opportuna sede della cognizione di merito; pertanto, ha accolto
l'appello e, per l'effetto, ha accolto l'istanza cautelare ai soli
fini della sollecita fissazione dell'udienza di merito ai sensi
dell'art. 55, comma 10, del codice del processo amministrativo.
All'udienza del 10 marzo 2021, la causa e' stata trattenuta in
decisione.
Il Collegio ritiene opportuno procedere ad un breve inquadramento
normativo della fattispecie oggetto della presente controversia.
L'art. 84, comma 2 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
159 «Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione,
nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136»
recita: «La comunicazione antimafia consiste nell'attestazione della
sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o
di divieto di cui all'art. 67».
Ebbene, come evidenziato nello stesso provvedimento, la
Prefettura di Alessandria ha fatto applicazione dell'art. 67, comma 8
del decreto legislativo 159 del 2011 in forza del quale «Le
disposizioni dei commi l, 2 e 4 si applicano anche nei confronti
delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorche' non
definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di
cui all'art. 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale nonche'
per i reati di cui all'art. 640, secondo comma, n. 1), del codice
penale, commesso a danno dello Stato o di un altro ente pubblico, e
all'art. 640-bis del codice penale».
L'art. 67, ai commi 1, 2 e 4 recita «1. Le persone alle quali sia
stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di
prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono
ottenere:
a) licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio; b)
concessioni di acque pubbliche e diritti ad esse inerenti nonche'
concessioni di beni demaniali allorche' siano richieste per
l'esercizio di attivita' imprenditoriali; c) concessioni di
costruzione e gestione di opere riguardanti la pubblica
amministrazione e concessioni di servizi pubblici; d) iscrizioni
negli elenchi di appaltatori o di fornitori di opere, beni e servizi
riguardanti la pubblica amministrazione, nei registri della camera di
commercio per l'esercizio del commercio all'ingrosso e nei registri
di commissionari astatori presso i mercati annonari all'ingrosso; e)
attestazioni di qualificazione per eseguire lavori pubblici; f) altre
iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o
abilitativo per lo svolgimento di attivita' imprenditoriali, comunque
denominati; g) contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre
erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati
da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunita'
europee, per lo svolgimento di attivita' imprenditoriali; h) licenze
per detenzione e porto d'armi, fabbricazione, deposito, vendita e
trasporto di materie esplodenti. 2. Il provvedimento definitivo di
applicazione della misura di prevenzione determina la decadenza di
diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni,
attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonche'
il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, di cottimo fiduciario e relativi subappalti e
subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e
le forniture con posa in opera. Le licenze, le autorizzazioni e le
concessioni sono ritirate e le iscrizioni sono cancellate ed e'
disposta la decadenza delle attestazioni a cura degli organi
competenti...4. Il tribunale, salvo quanto previsto all'art. 68,
dispone che i divieti e le decadenze previsti dai commi 1 e 2 operino
anche nei confronti di chiunque conviva con la persona sottoposta
alla misura di prevenzione nonche' nei confronti di imprese,
associazioni, societa' c consorzi di cui la persona sottoposta a
misura di prevenzione sia amministratore o determini in qualsiasi
modo scelte e indirizzi. In tal caso i divieti sono efficaci per un
periodo di cinque anni».
L'art. 51, comma 3-bis del codice di procedura penale, richiamato
dall'art. 67, comma 8, nella versione vigente al momento
dell'adozione del provvedimento impugnato, recita: «Quando si tratta
dei procedimenti per i delitti, consumati o tentati, di cui agli
articoli 416, sesto e settimo comma, 416, realizzato allo scopo di
commettere taluno dei delitti di cui all'art. 12, commi 3 e 3-ter,
del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, 416, realizzato allo
scopo di commettere delitti previsti dagli articoli 473 e 474, 600,
601, 602, 416-bis, 416-ter, 452-quaterdecies e 630 del codice penale,
per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dal
predetto articolo 416-bis ovvero al fine di agevolare l'attivita'
delle associazioni previste dallo stesso articolo, nonche' per i
delitti previsti dall'art. 74 del testo unico approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, dall'art.
291-quater del testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43, le funzioni indicate nel comma 1,
lettera a) sono attribuite all'ufficio del pubblico ministero presso
il tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il
giudice competente».
Sull'interpretazione di tale norma si e' espressa piu' volte la
Cassazione.
Interessante, ai nostri fini, e' soprattutto la recente sentenza
della Cassazione del 12 aprile 2019, n. 16123 la quale, a fronte di
un precedente orientamento secondo il quale, quando il reato di cui
all'art. 452-quaterdecies del codice penale non e' realizzato in
forma associativa non dovrebbe applicarsi la deroga ai criteri sulla
competenza di cui all'art. 51, comma 3-bis del codice di procedura
penale, ha chiarito quanto segue: «la decisione richiamata evidenzia
che l'eccezionalita' del criterio in deroga derivante dalla
previsione di cui all'art. 51 del codice di procedura penale, comma
3-bis dovrebbe imporre un'interpretazione restrittiva, in guisa da
limitare l'operativita' del criterio medesimo alle sole ipotesi in
cui si tratti di un reato associativo, sia pure in senso lato, cosi'
prestando ossequio al principio del giudice naturale precostituito
per legge, anche a salvaguardia di un efficiente esercizio del
diritto di difesa. Tuttavia, come e' stato gia' osservato dalla
decisione successivamente emessa sempre in sede di legittimita'
(Sezione 1, n. 43599 del 5 luglio 2017, cit.), la ragione posta a
giustificazione della richiamata tesi non appare persuasiva: la
scelta operata all'art. 51 del codice di procedura penale, comma
3-bis, e' di natura normativa e predetermina per una serie di reati
il criterio di attribuzione delle funzioni del pubblico ministero, su
cui si ritiene, sulla scorta della comune prospettiva fatta propria
dalle interpretazioni richiamate, radicata di riflesso la competenza
territoriale del giudice. Distinzioni all'interno del catalogo non
risultano compiute dal legislatore e appare arduo estrapolare da esso
la categoria dei reati a struttura associativa o, comunque, connessi
a fattispecie associativa, da cui dovrebbe restare escluso il decreto
legislativo n. 152 del 2006, art. 260... Anzi, l'apertura alla
selezione -all'interno del novero dei reati per i quali la norma ha
previsto quella specifica disciplina della competenza territoriale-
di quelli inidonei ad esercitare la medesima vis attractiva, potrebbe
a sua volta - e al di la' delle intenzioni, volte a garantire
maggiore prossimita' della giurisdizione e piu' efficace tutela del
diritto di difesa - determinare effetti distonici rispetto al
principio costituzionale del giudice naturale precostituito per
legge, per l'incertezza che obiettivamente da essa deriverebbe.
Invero, i delitti di cui all'art. 51 del codice di procedura penale,
comma 3-bis (al pari di quelli di cui all'art. 51 del codice di
procedura penale, commi 3-quater e 3-quinquies) individuano, per la
maggior parte, fattispecie di natura associativa, ma piu' in generale
evocano condotte antigiuridiche radicate in fenomeni di criminalita'
organizzata che, alla stregua dell'esperienza vissuta e dei
conseguenti rimedi ordinamentali apprestati, necessitano di essere
contrastati con indagini che abbiano un coordinamento accentrato
negli uffici distrettuali del pubblico ministero disciplinati dallo
stesso art. 51 del codice di procedura penale, con gli effetti a
cascata in punto di competenza territoriale ritenuti ineludibili
dall'esegesi richiamata. Tuttavia non poche di queste figure
criminose comunque implicanti un rilevante tasso di allarme sociale e
in generale tali da presupporre una struttura organizzativa alla
rispettiva base - struttura organizzativa che giustifica per tutte
quelle fattispecie la deroga ai criteri ordinari di riparto della
competenza, senza percepibile vulnus dell'art. 25 della Costituzione
- non riguardano direttamente reati aventi carattere associativo (si
possono ricordare, oltre a quello qui in esame, i reati di cui agli
articoli 600, 601, 602 e 630 del codice penale). Per tali reati, pur
connotati da ragioni specifiche che ne hanno determinato
l'inserimento nell'indicato catalogo, potrebbe, in linea di
principio, apparire ragionevole proporre un binario derogativo delle
ordinarie regole di competenza piu' circoscritto di quello implicato
dall'art. 51 del codice di procedura penale, prospettiva a cui
potrebbe, sempre in linea di principio, obiettarsi che anche per quei
reati puo' ordinariamente verificarsi che la loro concreta
configurazione, pur senza base associativa, risulti in concreto con
articolazioni fattuali di complessita' tale da confortare ancor oggi
la scelta ordinamentale in commento. Si tratta, in ogni caso, di una
prospettiva de iure condendo: invero, a fronte della nettezza del
dato normativa, non si considera possibile pervenire in via
interpretativa alla creazione di una sorta di doppio binario nella
configurazione delle caratteristiche e dei limiti della
corrispondente competenza per territorio determinata da ragioni di
connessione, giacche' esso si fonderebbe su elementi non risultanti
da criteri predeterminati per legge: criteri che il legislatore, pur
avendo (con il decreto legislativo n. 21 del 2018) mutato la
collocazione ordinamentale al reato in esame, da decreto legislativo
n. 152 del 2006, art. 260 ad art. 452-quaterdecies del codice penale,
non ha, allo stato, modificato. Si ritiene, pertanto, di dover
ribadire il principio secondo cui, in tema di competenza
territoriale, non e' consentito operare alcuna distinzione tra i
reati elencati nell'art. 51 del codice di procedura penale, comma
3-bis, con la conseguenza che, ove si proceda per uno qualsiasi di
essi e per reati connessi, anche piu' gravi, la competenza
territoriale del primo esercita una vis attractiva anche sugli
altri».
Pertanto, tra le cause che, in base alla normativa vigente,
determinano una condizione ostativa automatica al rilascio della
liberatoria antimafia sussiste anche quella della condanna, ancorche'
non definitiva, ma confermata in grado di appello, per il delitto di
cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale «Attivita'
organizzate per il traffico illecito di rifiuti», anche nella forma
non associativa.
Dopo il breve inquadramento normativo della fattispecie oggetto
della presente controversia, si procede a valutare se risulta
possibile un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme
interessate dalla questione in esame.
Il Collegio non ritiene prospettabile un'eventuale
interpretazione costituzionalmente orientata delle norme di che
trattasi, cosi' come richiesto dalla ricorrente nel terzo motivo di
ricorso e ribadito nella memoria del 5 febbraio 2021. La ricorrente
sostiene infatti che anche nelle ipotesi previste dal comma dell'art.
67 del decreto legislativo n. 159 del 2011, non possa essere emessa
la comunicazione antimafia senza aver verificato in concreto che il
reato si riconnetta all'attivita' delle organizzazioni criminali di
stampo mafioso. Secondo la ricorrente, anche nel caso in cui si sia
in presenza della condanna per uno dei cc.dd. delitti spia, infarti,
non potrebbe negarsi la necessita'. di una adeguata motivazione che
dia conto, con autonomo apprezzamento, delle circostanze per cui, in
base alla ricostruzione fattuale e giuridica contenuta nel
provvedimento giurisdizionale, sia lecito dedurre che l'attivita'
d'impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attivita'
criminose o esserne in qualche modo condizionata.
La ricorrente sostiene che l'elencazione di cui all'art. 67,
comma 8, del decreto legislativo n. 159 del 2011, non sia altro che
una semplice estensione della nozione di reato spia desumibile
dall'art. 91, con la conseguenza che, quand'anche si ravvisi la
ricorrenza di una condanna ex art. 67, comma 8, il Prefetto non
risulterebbe affatto esonerato dall'onere motivazionale in ordine
alla sussistenza di circostanze «gravi, precise e concordanti» che -
in aggiunta al precedente penale - conducano a ritenere il soggetto a
rischio di infiltrazione.
Contro l'interpretazione prospettata dalla ricorrente milita il
preciso dato testuale della norma che non consente un'interpretazione
diversa da quella costantemente offerta dalla giurisprudenza
amministrativa.
Invero, il Consiglio di Stato ha piu' volte ribadito che la
comunicazione antimafia e' un provvedimento vincolato emanabile solo
in presenza di determinati, tassativi, requisiti, previsti dall'art.
84, comma 2, del decreto legislativo n. 159 del 2011 (tra le tante,
del Consiglio di Stato, sezione III, 18 giugno 2019, n. 4145).
Diversamente, si finirebbe per stravolgere il significato di
chiare disposizioni normative.
La cd. «lettera» della legge non puo' essere travalicata
attraverso l'interpretazione, al punto di pervenire ad una vera e
propria «disapplicazione» del testo normativo.
Sul punto, la Corte costituzionale ha chiarito che, quando il
rimettente prospetta la via dell'interpretazione conforme ma esclude
che essa sia percorribile, la questione di legittimita'
costituzionale che ne deriva non puo' ritenersi inammissibile e che,
al contrario, laddove l'univoco tenore letterale della disposizione
precluda un'interpretazione conforme, s'impone il sindacato di
legittimita' costituzionale (in termini, Corte costituzionale, 14
dicembre 2017, n. 268).
La Corte costituzionale ha precisato che l'obbligo di addivenire
ad un'interpretazione conforme alla Costituzione deve, infatti,
cedere il passo all'incidente di legittimita' costituzionale, laddove
essa sia incompatibile con il tenore letterale della disposizione,
evidenziando che quando non e' possibile trarre dalla disposizione
alcuna norma conforme alla Costituzione, il giudice e' tenuto ad
investire la Corte stessa della relativa questione di legittimita'
costituzionale» (Corte costituzionale, 7 dicembre 2017, n. 258) e che
«l'obbligo di addivenire ad un'interpretazione conforme alla
Costituzione cede il passo all'incidente di legittimita'
costituzionale ogni qual volta essa sia incompatibile con il disposto
letterale della disposizione e si riveli del tutto eccentrica e
bizzarra, anche alla luce del contesto normativo ove la disposizione
si colloca... L'interpretazione secondo Costituzione e' doverosa ed
ha un'indubbia priorita' su ogni altra ..., ma appartiene pur sempre
alla famiglia delle tecniche esegetiche, poste a disposizione del
giudice nell'esercizio della funzione giurisdizionale, che hanno
carattere dichiarativo. Ove, percio', sulla base di tali tecniche,
non sia possibile trarre dalla disposizione alcuna norma conforme
alla Costituzione, il dubbio di costituzionalita' non potra' essere
risolto in via ermeneutica» (Corte costituzionale, 13 aprile 2017, n.
83 che richiama la sentenza della Corte costituzionale 19 febbraio
2016, n. 3636).
Ebbene, l'art. 84 e' chiaro nel definire la comunicazione
antimafia come l'attestazione della sussistenza o meno di una delle
cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'art. 67 e
l'art. 67, comma 8, a sua volta, e' chiaro nel prevedere che le
persone condannate con sentenza definitiva o, ancorche' non
definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di
cui all'art. 51, comma 3-bis del codice di procedura penale - e
quindi anche per il reato di «Attivita' organizzate per il traffico
illecito di rifiuti» ex art. 452-quaterdecies del codice penale, non
possano ottenere i provvedimenti ivi indicati.
Il chiaro dato testuale delle norme sopra richiamate non consente
di ritenere che sussistano dei margini di discrezionalita' in capo
all'Amministrazione nel decidere, in presenza delle fattispecie
richiamate dall'art. 67, se adottare o meno la comunicazione
antimafia.
Le circostanze alle quali rinvia l'art. 84, secondo comma, sono
puntualmente indicate nell'art. 67 e, per quanto interessa in questa,
il comma 8 e' chiaro nel prevedere come unico e sufficiente
presupposto per determinare l'obbligo dell'Amministrazione di
adottare una comunicazione antimafia, tra gli altri, la condanna con
sentenza definitiva o, ancorche' non definitiva, confermata in grado
di appello, per uno dei delitti di cui all'art. 51, comma 3-bis del
codice di procedura penale - e quindi anche per il reato di
«Attivita' organizzate per il traffico illecito di rifiuti» ex art.
452-quaterdecies del codice penale.
Cio' posto, paiono invece al collegio rilevanti e non
manifestamente infondati i dubbi di legittimita' costituzionale
dell'art. 67, comma 8 del decreto legislativo n. 159 del 2011, come
richiamato dal secondo comma dell'art. 84, nella parte in cui,
rinviando all'art. 51, comma 3-bis del codice penale, si riferisce
anche al reato di cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale,
anche nella sua forma non associativa, con particolare riferimento
agli articoli 3, 25, 27, 38 e 41 della Costituzione, prospettati sia
dalla ricorrente, sia dal Consiglio di Stato nell'ordinanza n. ...
del ... sopra richiamata.
Quanto alla rilevanza della questione ai fini del decidere, dopo
aver escluso la possibilita' di un'interpretazione costituzionalmente
orientata dell'art. 67, comma 8 del decreto legislativo n. 159 del
2011, essa e' indubbia, posto che, nel caso in esame, la
«comunicazione antimafia» oggetto di impugnazione risulta motivata
esclusivamente dalla condanna, confermata dalla Corte di appello di
Cagliari, seconda sezione penale, con la sentenza n. ... del ..., dei
signori M M, P M e A M, per il delitto di attivita' organizzate per
il traffico illecito di rifiuti di cui agli articoli 110 del codice
penale, 260, comma 1 del decreto legislativo 3 aprile 2020, n. 152,
oggi previsto dall'art. 452-quaterdecies del codice penale, delitto
previsto all'art. 51, comma 3-bis del codice di procedura penale, e
dunque rientrante tra «i delitti spia» richiamati appunto dall'art.
67, comma 8 del decreto legislativo n. 159 del 2011 (sul punto
Consiglio di Stato, sezione III, 27 dicembre 2019, n. 8883; Consiglio
di Stato, sezione III, 2 maggio 2019, n. 2855; Consiglio di Stato,
sezione III, 18 giugno 2019, n. 4125; Consiglio di Stato, sezione
III, 8 marzo 2017, n. 1108).
E' pacifica pertanto la necessaria applicazione della
disposizione sospettata di incostituzionalita' (art. 67, comma 8 del
decreto legislativo n. 159 del 2011, come richiamato dal secondo
comma dell'art. 84, nella parte in cui, rinviando all'art. 51, comma
3-bis del codice penale, si riferisce anche al reato di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale, anche nella sua forma non
associativa) nel giudizio pendente innanzi a questo Tribunale (art.
23 della legge n. 87 del 1953).
Per quanto riguarda l'influenza che la pronuncia e' in grado di
esercitare sul giudizio in corso, il Collegio evidenzia che allo
stato degli atti, il ricorso dovrebbe essere rigettato in ordine al
dato che il reato di cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale
viene annoverato, mediante il rinvio all'art. 51, comma 3-bis codice
di procedura penale, tra i reati la cui condanna (ancorche' non
definitiva, ma confermata in grado di appello) comporta l' automatica
emanazione della comunicazione antimafia.
Laddove la Corte costituzionale accogliesse invece la qui
prospettata questione di legittimita' costituzionale il presente
giudizio avrebbe un esito diverso alla luce della possibilita' di
sottrarre il reato in esame all'effetto automatico scaturito dalla
condanna, e proprio della comunicazione antimafia.
Quanto alla non manifesta infondatezza si osserva quanto segue.
Il sistema della documentazione antimafia, previsto dal decreto
legislativo n. 159 del 2 settembre 2011, si fonda sulla distinzione
tra le comunicazioni antimafia e le informazioni antimafia (art. 84
del decreto legislativo n. 159 del 2011).
La documentazione antimafia, nelle due diverse forme della
comunicazione e dell'informazione, assolve una funzione cautelare e
preventiva volta ad assicurare una difesa anticipata della legalita'
ed una risposta efficace dello Stato nel contrasto alla criminalita'
organizzata.
Tale funzione, nella «comunicazione antimafia», viene adempiuta
mediante l'emissione da parte dell'Autorita' prefettizia di un
provvedimento di natura vincolata consistente «nell'attestazione
della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di
sospensione o di divieto di cui all'art. 67» con riferimento a
determinati soggetti, individuati dall'art. 85 del decreto
legislativo n. 159 del 2011. Ai sensi dell'art. 67 del decreto
legislativo n. 159 del 2011, le persone alle quali sia stata
applicata con provvedimento definitivo una delle misure di
prevenzione di cui all'art. 5 del decreto legislativo 159 del 2011 e
le persone destinatarie di una condanna con sentenza definitiva o,
ancorche' non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei
delitti di cui all'art. 51, comma 3-bis, del codice di procedura
penale nonche' per i reati di cui all'art. 640, secondo comma, n. 1),
del codice penale, commesso a danno dello Stato o di un altro ente
pubblico, e all'art. 640-bis del codice penale, non possono ottenere:
a) licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio;
b) concessioni di acque pubbliche e diritti ad esse inerenti
nonche' concessioni di beni demaniali allorche' siano richieste per
l'esercizio di attivita' imprenditoriali;
c) concessioni di costruzione e gestione di opere riguardanti
la pubblica amministrazione e concessioni di servizi pubblici;
d) iscrizioni negli elenchi di appaltatori o di fornitori di
opere, beni e servizi riguardanti la pubblica amministrazione, nei
registri della Camera di commercio per l'esercizio del commercio
all'ingrosso e nei registri di commissionari astatori presso i
mercati annonari all'ingrosso;
e) attestazioni di qualificazione per eseguire lavori
pubblici;
f) altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto
autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di
attivita' imprenditoriali, comunque denominati;
g) contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre
erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati
da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunita'
europee, per lo svolgimento di attivita' imprenditoriali;
h) licenze per detenzione e porto d'armi, fabbricazione,
deposito, vendita e trasporto di materie esplodenti.
L'informazione antimafia (art. 84, comma 3 del decreto
legislativo n. 159 del 2011) attesta, oltre a quanto gia' previsto
per la comunicazione antimafia (sussistenza o meno delle cause di
decadenza, sospensione o divieto di cui all'art. 67 del decreto
legislativo n. 159 del 2011) anche la sussistenza o meno di eventuali
tentativi d'infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e
gli indirizzi delle societa' o imprese interessate.
Le informazioni antimafia si distinguono per uno spiccato momento
di autonomia valutativa da parte del Prefetto, nel soppesare il
rischio di permeabilita' mafiosa dell'impresa, di contenuto
discrezionale che puo' prescindere dagli esiti delle indagini penali
o dello stesso giudizio penale, che tuttavia la Prefettura ha il
dovere di tenere in considerazione in presenza dei cc.dd. delitti
spia (art. 84, comma 4 del decreto legislativo n. 159 del 2011).
Come gia' evidenziato, l'automatico effetto interdittivo che la
comunicazione antimafia determina, postula nei confronti dei
destinatari della comunicazione antimafia, l'applicazione delle
misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II o la
pronuncia di una sentenza di condanna definitiva o confermata in
appello per taluno dei delitti consumati o tentati elencati all'art.
51, comma 3-bis del codice di procedura penale, nonche' per i reati
di cui all'art. 640, secondo comma, n. 1, del codice penale, commesso
a danno dello Stato o di un altro ente pubblico, e dell'art. 640-bis
del codice penale
L'automatismo previsto dalle norme in esame, come gia' chiarito,
formulato in modo tale da non permettere alla Pubblica
amministrazione di tenere conto delle peculiarita' del caso concreto
in tutti quei casi in cui si realizzino le fattispecie ivi previste,
tra le quali, appunto, la condanna (ancorche' non definitiva, ma
confermata in grado di appello) per il reato di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale.
Occorre pertanto soffermarsi sulla natura di questo reato.
Il reato di attivita' organizzate per il traffico illecito di
rifiuti di cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale punisce
«chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con piu'
operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attivita'
continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa o
comunque gestisce abusivamente ingenti quantita' di rifiuti».
L'art. 452-quaterdecies del codice penale e' stato inserito nel
titolo dedicato ai delitti contro l'ambiente dall'art. 3, del decreto
1° marzo 2018, n. 21, in attuazione della delega contenuta all'art.
1, 85° comma, lettera q), della legge 23 giugno 2017, n. 103 sulla
riserva tendenziale di codice nella materia penale.
Il reato era tuttavia gia' previsto all'art. 260, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152; norma abrogata dall'art. 7, comma
1, lettera q), del decreto legislativo 1° marzo 2018, n. 21. A norma
di quanto disposto dall'art. 8, comma 1, del decreto suddetto, dal 6
aprile 2018, i richiami alle disposizioni dell'art. 260, comma 1 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ovunque presenti, debbono
intendersi riferiti all'art. 452-quaterdecies del codice penale.
Prima ancora, tale reato era previsto dall'art. 53-bis del
decreto legislativo n. 22 del 1997. L'introduzione di questo delitto
e' infatti avvenuta ad opera dell'art. 22 della legge 23 marzo 2001,
n. 93.
La Cassazione ha evidenziato che la condotta sanzionata
(ovviamente non occasionale, stante la natura abituale del reato) da
tale norma, richiede una preparazione e un allestimento di specifiche
risorse, anche del tutto rudimentale e che queste ultime possono
configurarsi anche in presenza di una struttura organizzativa di tipo
imprenditoriale, idonea ed adeguata a realizzare l'obiettivo
criminoso preso di mira, anche quando essa non sia destinata, in via
esclusiva, alla commissione di attivita' illecite, con la conseguenza
che il reato e' configurabile anche quando l'attivita' criminosa sia
marginale o secondaria rispetto all'attivita' principale lecitamente
svolta (Cassazione, sezione III, 28 ottobre 2019, n. 43710).
Posto che l'art. 452-quaterdecies fa espresso riferimento ad
«attivita' organizzate», si tratta di capire se siamo di fronte ad un
reato necessariamente plurisoggettivo, ovvero se siamo di fronte ad
un reato monosoggettivo.
Sul punto, la giurisprudenza della Cassazione ha chiarito che,
per la configurabilita' di tale reato, non e' richiesta una
pluralita' di soggetti agenti, trattandosi di fattispecie
monosoggettiva, mentre e' richiesta una pluralita' di operazioni in
continuita' temporale relative ad una o piu' delle diverse fasi in
cui si concretizza ordinariamente la gestione dei rifiuti (tra le
tante, Cassazione penale, sezione III, 23 luglio 2008, n. 30847).
Tale fattispecie, inoltre, non presuppone necessariamente una
struttura associativa. Sul punto, la Cassazione, analizzando nel
dettaglio l'art. 51, comma 3-bis del codice di procedura penale, ha
precisato che non poche delle figure criminose richiamate da tale
norma, comunque implicanti un rilevante tasso di allarme sociale e in
generale tali da presupporre una struttura organizzativa alla
rispettiva base, struttura organizzativa che giustifica per tutte
quelle fattispecie la deroga ai criteri ordinari di riparto della
competenza, senza percepibile vulnus dell'art. 25 della Costituzione,
non riguardano direttamente reati aventi carattere associativo,
richiamando, oltre i reati di cui agli articoli 600, 601, 602 e 630
codice penale, proprio, il reato di cui all'art. 260 del decreto
legislativo n. 152 del 2006 (oggi art. 452-quaterdecies del codice
penale) (Cassazione penale, sezione I, 12 aprile 2019, n. 16123).
Con specifico riferimento alla possibilita' di concorso tra il
reato di attivita' organizzata per il traffico illecito di rifiuti e
l'art. 416 del codice penale, si osserva che, a differenza del primo,
la sussistenza del delitto di associazione per delinquere e'
indipendente dalla concreta realizzazione dei reati-fine, poiche'
l'art. 416 del codice penale sanziona la mera associazione di tre o
piu' persone allo scopo di commettere piu' delitti, senza subordinare
la condanna all'effettiva commissione dei singoli reati fine, la cui
effettiva realizzazione non resta conseguentemente assorbita da
quella concernente il reato associativo.
Inoltre, i due reati sono volti a tutelare beni diversi, il reato
di cui all'art. 416 del codice penale l'ordine pubblico, il reato di
cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale, l'incolumita'
pubblica, nella sua dimensione di protezione ambientale.
Il reato di cui all'art. 416 del codice penale e quello previsto
dal decreto legislativo n. 152 del 2006, art. 260 (oggi art.
452-quaterdecies del codice penale), pertanto, possono concorrere.
In merito, infatti, la Cassazione ha precisato che «ai fini del
concorso tra i due reati, e' necessaria la sussistenza degli elementi
costitutivi di entrambi, cosicche' la sussistenza del reato
associativo non puo' ricavarsi dalla mera sovrapposizione della
condotta descritta nel decreto legislativo n. 152 del 2006, art. 260
con quella richiesta per la configurabilita' dell'associazione per
delinquere, richiedendo tale ultimo reato la predisposizione di
un'organizzazione strutturale, sia pure minima, di uomini e mezzi,
funzionale alla realizzazione di una serie indeterminata di delitti,
nella consapevolezza, da parte di singoli associati, di far parte di
un sodalizio durevole e di essere disponibili ad operare nel tempo
per l'attuazione del programma criminoso comune, che non puo' certo
essere individuata nel mero allestimento di mezzi e attivita'
continuative organizzate e nel compimento di piu' operazioni
finalizzate alla gestione abusiva di rifiuti indicate dal decreto
legislativo n. 152 del 2006, art. 260 richiedendosi, evidentemente,
un'attivita' e stabile partecipazione ad un sodalizio criminale per
la realizzazione di un indeterminato programma criminoso» (Cassazione
penale, sezione III, 17 gennaio 2014, n. 5773).
Le esigenze di tutela e salvaguardia dell'ambiente hanno portato
la giurisprudenza della Corte di cassazione (ex multis Cassazione
penale, sezione III, 28 febbraio 2019, n. 16056) ad una costruzione
ermeneutica estensiva dei requisiti costitutivi della fattispecie,
dilatando, in tal modo, l'ambito punitivo della stessa.
Piu' nello specifico, il concetto di «traffico illecito di
rifiuti» e' stato dilatato al punto di farvi rientrare anche
fattispecie che pur essendo gravi sotto il profilo ambientale, nulla
hanno a che vedere con la criminalita' organizzata.
Per contro, occorre rilevare che la condanna per il reato
ambientale di che trattasi, quale presupposto per l'adozione di altre
misure, come nell'ipotesi dell'art. 67, comma 8, del codice
antimafia, vieppiu' nella configurazione estensiva costruita dalla
giurisprudenza, produce l'effetto di ampliare i confini applicativi
della normativa antimafia senza garantire un effettivo riscontro in
merito alla sussistenza dei requisiti giustificativi della misura
stessa.
Si evidenzia, infatti, che le misure di prevenzione antimafia a
carattere interdittivo hanno funzione preventiva e non afflittiva
(Consiglio di Stato, sezione III, ord. 18 ottobre 2019, n. 5291),
ricollegata all'interesse pubblico primario del contrasto alle
organizzazioni mafiose.
Ora, sebbene l'interesse che da anni muove le organizzazioni
criminali di tipo mafioso nel settore dei rifiuti rappresenti oramai
un fatto notorio, tanto che e' stato coniato un termine ad hoc per
definirle, "ecomafie" (in termini, Consiglio di Stato, sezione III,
30 giugno 2020 n. 4168), cio' non implica necessariamente che tutti i
soggetti condannati per traffico illecito di rifiuti - che si
ribadisce costituisce un reato mono soggettivo - siano ipso facto a
rischio di collusione con ambienti della criminalita' organizzata.
Il T.A.R. Lazio, con riferimento al diverso provvedimento
dell'interdittiva antimafia, ha precisato che «Detta valutazione, o
se vogliamo, detta presunzione, non puo' essere assoluta, tenuto
conto degli effetti dirompenti prodotti dall'interdittiva, ma deve
essere relativa, dovendo il Prefetto verificare comunque - prima di
adottare il provvedimento - l'esistenza della concreta possibilita'
di interferenze mafiose... Se cosi' non fosse... verrebbe violato il
principio di proporzionalita', in quanto per un pericolo presunto
basato su una fattispecie normativa, si lederebbe la liberta' di
impresa, con ricadute anche a livello occupazionale. Verrebbe meno il
prudente bilanciamento tra gli interessi alla liberta' di iniziativa
di impresa e la concorrente tutela delle condizioni di sicurezza e di
ordine pubblico perseguite dalle norme di prevenzione» (in termine
T.A.R. Lazio-Roma, sezione I ter, 15 luglio 2014, n. 7571).
Sempre in tema di interdittiva antimafia, il Consiglio di Stato,
in un caso nel quale il reato coinvolto nella controversia era sempre
l'attivita' organizzata per il traffico illecito di rifiuti, ha
evidenziato che «L'annullamento di qualsivoglia discrezionalita' nel
senso appena precisato in questa materia, che postula la tesi in
parola (sostenuta, invero, da autorevoli studiosi del diritto penale
e amministrativo), prova troppo, del resto, perche' l'ancoraggio
dell'informazione antimafia a soli elementi tipici, prefigurati dal
legislatore, ne farebbe un provvedimento vincolato, fondato, sul
versante opposto, su inammissibili automatismi o presunzioni ex lege
e, come tale, non solo inadeguato rispetto alla specificita' della
singola vicenda, proprio in una materia dove massima deve essere
l'efficacia adeguatrice di una norma elastica al caso concreto, ma
deresponsabilizzante per la stessa autorita' amministrativa.
Quest'ultima invece, anzitutto in ossequio dei principi di
imparzialita' e buon andamento contemplati dall'art. 97 della
Costituzione e nel nome di un principio di legalita' sostanziale
declinato in senso forte, e' chiamata, esternando compiutamente le
ragioni della propria valutazione nel provvedimento amministrativo, a
verificare che gli elementi fattuali, anche quando "tipizzati" dal
legislatore, non vengano assunti acriticamente a sostegno del
provvedimento interdittivo, ma siano dotati di individualita',
concretezza ed attualita', per fondare secondo un corretto canone di
inferenza logica la prognosi di permeabilita' mafiosa, in base ad una
struttura bifasica (diagnosi dei fatti rilevanti e prognosi di
permeabilita' criminale) non dissimile, in fondo, da quella che il
giudice penale compie per valutare gli elementi posti a fondamento
delle misure di sicurezza personali, lungi da qualsiasi inammissibile
automatismo presuntivo, come la Suprema Corte di recente ha chiarito
(v., sul punto, Cassazione, sezione Un., 4 gennaio 2018, n. 111).»
(Consiglio di Stato, sezione III, 27 dicembre 2019, n. 8883).
Il Collegio non sottovaluta il fatto che tali considerazioni sono
state espresse dalla giurisprudenza con esclusivo riferimento al
diverso provvedimento dell'informazione antimafia che, come
evidenziato, a differenza della comunicazione antimafia, ha natura
discrezionale; tuttavia, non puo' essere trascurato il sempre piu'
inteso accostamento tra i due istituti giuridici, dovuto anche
all'introduzione dell'art. 89-bis del codice antimafia; norma sulla
quale si e' pronunciata la Corte costituzionale con la sentenza 18
gennaio 2018, n. 4, dichiarando non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale nei suoi confronti sollevate.
L'art. 89-bis del codice antimafia, rubricato «Accertamento di
tentativi di infiltrazione mafiosa in esito alla richiesta di
comunicazione antimafia», recita «1. Quando in esito alle verifiche
di cui all'art. 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di
tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque
un'informazione antimafia interdittiva e ne da' comunicazione ai
soggetti richiedenti di cui all'art. 83, commi 1 e 2, senza emettere
la comunicazione antimafia. 2. L'informazione antimafia adottata ai
sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia
richiesta».
La norma rileva poiche', oggi, la Prefettura, ai sensi dell'art.
89-bis del decreto legislativo n. 159 del 2011, in presenza di
elementi indiziari, gravi, precisi e concordanti, che lascino
ritenere il pericolo di infiltrazione mafiosa per la presenza, nella
compagine sociale, o per il controllo e la direzione, esercitati
anche di fatto, di soggetti condannati per eventuali delitti-spia di
cui al combinato disposto dell'art. 84, comma 4, lettera a), del
decreto legislativo n. 159 del 2011 e dell'art. 51, comma 3-bis,
codice di procedura penale, tra i quali rientra anche delitto di cui
all'art. 452-quaterdecies del codice penale, potrebbe rilasciare
un'informazione antimafia in luogo di una comunicazione antimafia (in
termini, Consiglio di Stato, sezione III, 18 giugno 2019, n. 4125).
Infatti, l'art. 84, comma 4, lettera a) del decreto legislativo
n. 159 del 2011 prevede che «Le situazioni relative ai tentativi di
infiltrazione mafiosa che danno luogo all'adozione dell'informazione
antimafia interdittiva di cui al comma 3 sono desunte: a) dai
provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio,
ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei
delitti di cui agli articoli 353, 353-bis, 603-bis, 629, 640-bis,
644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all'art.
51, comma 3-bis, del codice di procedura penale e di cui all'art.
12-quinquies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356» e l'art. 91, comma
6 precisa che «Il prefetto puo', altresi', desumere il tentativo di
infiltrazione mafiosa da provvedimenti di condanna anche non
definitiva per reati strumentali all'attivita' delle organizzazioni
criminali unitamente a concreti elementi da cui risulti che
l'attivita' d'impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le
attivita' criminose o esserne in qualche modo condizionata...».
Ebbene, in questo caso, l'esistenza di una condanna anche non
definitiva per il reato di attivita' organizzata per il traffico
illecito di rifiuti, nonostante il procedimento amministrativo fosse
stato avviato per ottenere una comunicazione antimafia, si risolve
nel rilascio di un'interdittiva antimafia con connessa valutazione
discrezionale della condanna di che trattasi alla stregua di un mero
indice di collusione con ambienti della criminalita' organizzata.
Il Consiglio di Stato, nel parere n. 3088 del 17 novembre 2015,
avente ad oggetto un quesito proprio sull'applicazione dell'art.
89-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, evidenzia
che il rapporto tra la comunicazione e l'informazione antimafia, come
delineato dall'art. 84 del decreto legislativo n. 159/2011, e'
d'alternativita', nel senso che la comunicazione antimafia non
dev'essere acquisita quando e' necessaria l'informazione antimafia e
viceversa, ma che nondimeno l'informazione antimafia e' astrattamente
in grado d'assorbire la comunicazione antimafia, attestando, oltre a
quanto gia' previsto per la comunicazione antimafia, anche la
sussistenza o meno di eventuali tentativi d'infiltrazione mafiosa
tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle imprese
interessate.
Il Consiglio di Stato chiarisce tuttavia che l'art. 89-bis del
codice antimafia «costituisce una deroga al principio
d'alternativita', poiche' prevede l'informazione antimafia laddove e'
richiesta la comunicazione antimafia, e al tempo stesso opera
l'assorbimento: l'enunciato normativo equipara l'informazione
antimafia alla comunicazione antimafia. Le perplessita' di ordine
sistematico e teleologico sollevate in ordine all'applicazione di
tale disposizione anche alle ipotesi in cui non vi sia un rapporto
contrattuale - appalti o concessioni - con la pubblica
amministrazione non hanno ragion d'essere, posto che anche in ipotesi
di attivita' private soggette a mera autorizzazione l'esistenza di
infiltrazioni mafiose inquina l'economia legale, altera il
funzionamento della concorrenza e costituisce una minaccia per
l'ordine e la sicurezza pubbliche. Ne' l'interprete puo' sostituirsi
al legislatore - la cui volonta' e' stata plasticamente enunciata nel
testo - nell'effettuare il bilanciamento tra interessi pubblici e
diritto di iniziativa economica privata», concludendo con
l'evidenziare che «l'art. 89-bis del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 1591 s'interpreta nel senso che l'informazione antimafia
produce i medesimi effetti della comunicazione antimafia anche nelle
ipotesi in cui manchi un rapporto contrattuale con la pubblica
amministrazione».
Alla luce di tutto quanto sopra esposto, il Collegio, pur
condividendo la necessita' in tale settore di una risposta
sanzionatoria estensiva, ritiene che l'art. 67, comma 8, del codice
antimafia, come richiamato dal secondo comma dell'art. 84, nella
parte in cui, rinviando all'art. 51, comma 3-bis del codice penale,
si riferisce anche al reato di cui all'art. 452-quaterdecies del
codice penale, anche nella sua forma non associativa, necessiti,
tuttavia, di una revisione sul piano della conformita'
costituzionale, atteso che la legittimita' dell'automatismo
interdittivo della comunicazione antimafia si ritiene essere fondata
sulla necessaria condanna per reati che presentino lo stretto
collegamento con l'attivita' della criminalita' organizzata di stampo
mafioso.
Pertanto si ritiene non conforme alla ratio legis della normativa
antimafia il meccanismo in base al quale, in caso di condanna
definitiva o confermata in appello, per il reato di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale, consegue automaticamente un
provvedimento interdittivo, ritenendo, invero, necessaria per tale
fattispecie, un'ulteriore valutazione in concreto, non prevista dalla
norma, in merito alla sussistenza dei requisiti riguardanti la
connessione con il fenomeno associativo criminale (non essendo
elementi costituitivi del reato di cui all'art. 452-quaterdecies del
codice penale il carattere associativo e lo stretto collegamento con
l'attivita' della criminalita' organizzata di stampo mafioso).
La pronuncia della Corte di appello di Cagliari, nel caso di
specie, ha escluso espressamente il carattere associativo
dell'attivita' posta in essere dalla ricorrente e l'eventuale
collegamento con la criminalita' organizzata.
Invero, nella sentenza si legge: «va escluso che nella vicenda in
esame possa ritenersi configurata la fattispecie ex art. 416 del
codice penale, poiche' in atti vi e' la prova che l'attivita'
continuativa di traffico illecito di rifiuti e tentata diffusione di
una malattia degli animali con connesse ipotesi di false indicazioni
relative ai S.O.A., e' stata certamente oggetto di un ben congegnato
sistema criminoso, non occasionale o contingente; manca pero' la
prova che quell'accordo facesse parte di un piu' generale programma
permanente ed indeterminato di azioni illecite pur del medesimo
genere, da perdurare anche dopo il perseguimento dell'unico e
determinato obiettivo accertato. Nell'ipotesi di plurime condotte
illecite coinvolgenti piu' persone, non potra' essere contestata la
fattispecie di associazione per delinquere ove l'accordo tra i
sodali, pur certo e ben congegnato, sia finalizzato a realizzare un
puntuale scopo criminoso e non anche a dar vita a uno stabile
sodalizio perdurante anche dopo l'esaurimento della serie di reati
programmata ex ante».
Occorre pertanto vagliare la legittimita' costituzionale
dell'art. 67, comma 8, come richiamato dal secondo comma dell'art.
84, nella parte in cui, rinviando all'art. 51, comma 3-bis del codice
penale, si riferisce anche al reato di cui all'art. 452-quaterdecies
del codice penale, anche nella sua forma non associativa, e degli
effetti che ne scaturiscono alla luce dei principi di ragionevolezza
e di proporzionalita', che, in quanto corollari del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, impongono che le
disposizioni normative contenute in atti aventi valore di legge siano
adeguate o congruenti rispetto al fine perseguito dal legislatore,
con la conseguenza che sussiste la violazione di tale principio
laddove si riscontri una contraddizione all'interno di una
disposizione legislativa, oppure tra essa ed il pubblico interesse
perseguito che costituisce un limite al potere discrezionale del
legislatore, impedendone un esercizio arbitrario.
Il Collegio non ignora che nella materia della prevenzione della
criminalita' organizzata, il legislatore ordinario e' titolare di
un'ampia discrezionalita' valutativa nella scelta delle misure
ritenute idonee allo scopo, ancorche' esse incidano sulle liberta'
economiche e si fondino su accertamenti semplificati, e che detta
discrezionalita' puo' legittimamente manifestarsi anche attraverso la
previsione di effetti interdittivi automatici collegati al
verificarsi di determinate circostanze considerate pienamente
indicative del rischio di contaminazione mafiosa del tessuto sociale
ed economico.
Tuttavia, come ha ben evidenziato il Consiglio di Stato, anche
nella definizione di tali ipotesi resta fermo il necessario controllo
di ragionevolezza e di proporzionalita' delle disposizioni
legislative, ai sensi dell'art. 3 della Costituzione, secondo i
parametri sviluppati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale,
nonche' l'esigenza di rispettare i criteri imposti della CEDU e dalla
Carta di Nizza in materia di tutela dei diritti fondamentali (in
termini, Consiglio di Stato, ord., sezione III, 18 ottobre 2019, n.
5291).
Alla luce di tutto quanto sopra evidenziato, emerge, a parere di
questo Collegio, la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale qui prospettata con riferimento all'art.
3 della Costituzione e, segnatamente in merito ai profili di
irragionevolezza dell'automatismo di cui alla comunicazione antimafia
nel caso di condanna per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies
del codice penale, di sproporzionalita' degli effetti dello stesso,
nonche' di previsione di trattamenti differenziati per situazioni
uguali.
Piu' nello specifico, e', allo stato, dubbia la ragionevolezza
della norma di cui all'art. 67, comma 8, come richiamata dal secondo
comma dell'art. 84, nella parte in cui, rinviando all'art. 51, comma
3-bis del codice penale, si riferisce anche al reato di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale, anche nella sua forma non
associativa, nella misura in cui essa parifica - ai fini della
determinazione degli automatici effetti di cui alla comunicazione
antimafia - alla situazione della definitiva adozione di una misura
di prevenzione tipica, adottata all'esito dei procedimenti di cui al
libro primo, titolo I, capo II, del codice antimafia, e alla
situazione della condanna di gravissimi reati (espressione quindi di
un'attivita' criminale organizzata) la diversa ipotesi della condanna
per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale, il
quale non ha struttura associativa e, nella sua configurazione
normativa, non e' necessariamente correlato ad attivita' della
criminalita' organizzata (come, del resto, risulta in concreto
accertato dalla sentenza di condanna subita dalla ricorrente).
Il dubbio sulla ragionevolezza di tale previsione deriva altresi'
dalla circostanza che la condanna anche non definitiva per il reato
di cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale, (insieme alle
ipotesi di condanna per altri titoli di reato, quali: 353, 353-bis,
603-bis, 629, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, degli altri
delitti di cui all'art. 51, comma 3-bis, del codice di procedura
penale e di cui all'art. 12-quinquies del decreto-legge 8 giugno
1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto
1992, n. 356), nello stesso codice antimafia, all'art. 84, comma 4,
lettera a) e' opportunamente considerato come elemento da cui e'
possibile inferire (senza, pero', alcun automatismo probatorio) la
sussistenza di un rischio concreto di infiltrazione mafiosa o della
criminalita' organizzata, ai fini dell'adozione di un'informativa
interdittiva.
In tal senso, nel contesto dell'art. 84, risulta perfettamente
coerente la collocazione dell'art. 452-quaterdecies del codice
penale, tra i «delitti-spia» significativamente indicativi della
capacita' di penetrazione nell'economia legale da parte della
criminalita' organizzata.
La mera precisazione che la condanna debba essere definitiva o
confermata in appello, cosi' come previsto all'art. 67, comma 8, non
puo' essere individuata quale criterio discriminante, tanto piu' che
all'art. 84, comma 4 si fa genericamente riferimento ad una condanna
anche non definitiva.
Pertanto, il previsto effetto automatico della condanna
definitiva o confermata in grado di appello per il reato di cui
all'art. 452-quaterdecies del codice penale, previsto dall'art. 67,
comma 8 del codice antimafia, risulta irragionevolmente
sproporzionata rispetto alla finalita' perseguita dal legislatore,
laddove, mediante il rinvio all'art. 51, comma 3-bis codice di
procedura penale, ai fini dell'individuazione dei presupposti per il
rilascio della comunicazione antimafia, affianca - ai fini della
determinazione degli automatici effetti di cui alla comunicazione
medesima - alla situazione della definitiva adozione di una misura di
prevenzione tipica, adottata all'esito dei procedimenti di cui al
libro primo, titolo I, capo II, del codice antimafia, e alla
situazione della condanna di gravissimi reati (espressione quindi di
un'attivita' criminale organizzata) la diversa ipotesi della condanna
per il reato di «attivita' organizzate per il traffico illecito di
rifiuti», anche nella sua forma non associativa.
L'art. 452-quaterdecies del codice penale rileva, in tale
contesto, nella misura in cui lo stesso si presenti in concreto nella
dimensione associativa e, in tale senso, si configuri come reato-fine
dell'art. 416 del codice penale, come peraltro previsto dall'art. 51,
comma 3-bis del codice di procedura penale, con riferimento ad altri
reati, quali, ad esempio, i reati previsti dagli articoli 473 e 474
del codice penale.
Parimenti, il rischio potenziale di infiltrazione mafiosa, cui e'
esposto il contesto imprenditoriale in cui le attivita' organizzate
per il traffico illecito di rifiuti si collocano, non vale ad
integrare, di per se' solo, il requisito dell'effettivo collegamento
con la criminalita' organizzata. Essendo, al piu', tale contesto
utile ai fini della valutazione tecnico-discrezionale dell'autorita'
prefettizia, propria del diverso e complesso provvedimento
dell'informativa antimafia, volta a ravvisare, all'esito della
lettura congiunta ed incrociata di molteplici elementi rilevati in
concreto dagli organi di polizia, la sussistenza o meno di eventuali
tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte
e gli indirizzi delle societa' o imprese interessate.
Orbene, a fronte di tutto quanto sopra esposto, questo Collegio
rileva che, alla luce dei principi di ragionevolezza e
proporzionalita', l'effetto automatico proprio della comunicazione
antimafia nell'ipotesi di condanna per il reato di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale, nella sua variante non
associativa e non correlata alla criminalita' organizzata, non
risponde compiutamente alla tutela dell'interesse pubblico generale
sotteso all'istituto della comunicazione antimafia comportando il
rischio di un'indebita lesione di diritti costituzionalmente
garantiti, primi tra tutti la liberta' di iniziativa economica di cui
all'art. 41 della Costituzione, la quale verrebbe fortemente
pregiudicata dai provvedimenti ostativi «a cascata» conseguenti alla
comunicazione antimafia, nonche' sul sistema di sicurezza sociale di
cui all'art. 38 della Costituzione, atteso che la funzione della
comunicazione e' quella di inibire, nei rapporti tra i privati
stessi, qualsivoglia attivita' soggetta ad autorizzazione, licenza,
concessione, abilitazione, iscrizione ad albi (art. 67 del decreto
legislativo n. 159 del 2011), o anche alla segnalazione certificata
di inizio attivita' (c.d. s.c.i.a) e alla disciplina del silenzio
assenso (art. 89, comma 2, lettera a) e lettera b) del decreto
legislativo n. 159 del 2011).
Occorre rilevare, altresi', come il collocamento della condanna
per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies del codice penale,
nella sua forma non associativa, tra i presupposti richiesti ai fini
del rilascio della comunicazione interdittiva determinerebbe un
irragionevole aggravio del trattamento sanzionatorio in violazione
dell'art. 25 e 27 della Costituzione, peraltro, non giustificato da
un'adeguata motivazione da parte dell'Autorita' prefettizia, in
ragione del suddetto automatismo della comunicazione.
Da ultimo, si ritiene opportuno richiamare sul punto le
considerazioni esposte dal T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia con
l'ordinanza n. 160 del 26 maggio 2019 con riguardo al diverso reato
di «truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche» di
cui all'art. 640-bis del codice penale inserito nell'ultimo periodo
dell'art. 67, comma 8, dall'art. 24, comma 1, lettera d) del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con modificazioni
dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132: «il dubbio di costituzionalita'
riguarda una norma la quale fa derivare un effetto interdittivo
automatico a carico di soggetti che sono stati condannati per un
reato che non e' riconducibile tout court alla criminalita'
organizzata di tipo mafioso e che puo', al piu', costituire mera
circostanza da cui desumere, nello specifico caso concreto e
attraverso una compiuta e diffusa valutazione di carattere
necessariamente discrezionale, elementi sintomatici di contiguita' al
fenomeno mafioso della specifica condotta posta in essere. La
disposizione, laddove fa derivare automatici effetti ostativi,
appare, quindi, eccedere lo scopo che si propone che e' quello di
contrastare, mediante apposite misure di carattere preventivo, il
dilagare dell'ingerenza da parte della criminalita' organizzata nel
tessuto socio-economico, che - come ripetutamente evidenziato dal
Consiglio di Stato - ha effetti inquinanti e falsanti il libero e
naturale sviluppo dell'attivita' economica nei settori infiltranti,
con grave vulnus, non solo per la concorrenza, ma per la stessa
liberta' e dignita' umana (ex multis Consiglio di Stato, sezione III,
24 aprile 2020, n. 2651)».
Tali profili di dubbia costituzionalita' sono stati, peraltro,
ben evidenziati dalla III sezione del Consiglio di Stato con
l'ordinanza n. 6614 del 2020 nella quale si legge: «Ritenuto
meritevole di ulteriore approfondimento, in sede di merito, il tema
decisorio (intercettato dal secondo motivo di appello) relativo alla
sospetta incostituzionalita' dell'art. 67 comma 8 del decreto
legislativo n. 159/2011, come richiamato dal secondo comma dell'art.
84, da vagliare in relazione ai canoni di proporzionalita' e
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione (in combinato con
gli articoli 25, 27, 38 e 41 della Costituzione), nella misura in cui
detta disposizione parifica - ai fini della determinazione degli
automatici effetti interdittivi - alla situazione della condanna per
gravissimi reati a struttura associativa, finalizzati alla
commissione di specifici delitti (espressione quindi di un'attivita'
criminale organizzata di carattere economico) la diversa ipotesi
della condanna per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies del
codice penale anche nella sua variante non associativa, pur essendo
quest'ultima fattispecie non necessariamente correlata ad attivita'
della criminalita' organizzata (come, del resto, risulta in concreto
accertato dalla sentenza di condanna riportata dal sig. P M). Il
dubbio sulla ragionevolezza di tale previsione deriva altresi' dalla
circostanza che la condanna per il reato di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale (insieme alle ipotesi di condanna
per i delitti di cui all'art. 51, comma 3-bis, del codice di
procedura penale) nello stesso codice antimafia, all'art. 84, comma
4, lettera a), e' opportunamente considerata come elemento da cui e'
possibile inferire (senza, pero', alcun automatismo probatorio) la
sussistenza di un rischio concreto di infiltrazione mafiosa o della
criminalita' organizzata, ai fini dell'adozione di un'informativa
interdittiva. Pertanto, il previsto effetto interdittivo automatico
della condanna per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies del
codice penale, previsto dall'art. 67 del codice antimafia, potrebbe
risultare, allo stato, irragionevolmente sproporzionato rispetto alla
finalita' preventiva perseguita dal legislatore».
Da ultimo, e in generale sul tema dei sistemi di automatismo
presuntivo, si segnala la recente sentenza 20 febbraio 2020, n. 24,
con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 120, comma 2, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come sostituito
dall'art. 3, comma 52, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), e come modificato
dall'art. 19, comma 2, lettere a) e b), della legge 29 luglio 2010,
n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale) e dall'art. 8,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 18 aprile 2011, n. 59
(Attuazione delle direttive n. 2006/126/CE e 2009/113/CE concernenti
la patente di guida), nella parte in cui dispone che il prefetto
«provvede» - invece che «puo' provvedere» - alla revoca della patente
di guida nei confronti di coloro che sono sottoposti a misura di
sicurezza personale, di fatto censurando l'automatismo tra revoca
della patente e misure di sicurezza.
Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, il T.A.R. Piemonte solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 67, comma 8, del decreto legislativo n. 159
del 2011, come richiamato dal secondo comma dell'art. 84, nella parte
in cui, rinviando all'art. 51, comma 3-bis del codice penale, si
riferisce anche al reato di cui all'art. 452-quaterdecies del codice
penale, anche nella sua forma non associativa, e quindi nella parte
in cui prevede l'automatismo di cui alla comunicazione antimafia nel
caso di condanna per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies del
codice penale anche nella sua forma non associativa, per contrasto
con i principi di proporzionalita' e ragionevolezza di cui all'art. 3
della Costituzione, nonche' per contrasto con gli articoli 25, 27, 38
e 41 della Costituzione.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso, ai sensi e per gli
effetti di cui agli articoli 79, 80 del codice del processo
amministrativo e 295 del codice penale, con trasmissione immediata
degli atti alla Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese e' riservata alla decisione definitiva.